2018-12-14 00:00:00 來源： 點擊：3090 喜歡：1
黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并作為七大戰略之一寫入黨章。鄉村振興戰略是牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，帶動農村一二三產聯動發展的重要舉措。而鄉村振興所需資金數量大、財政資金供不應求、鄉村開發保護要求高，PPP模式的導入一方面可以平滑政府財政支出、加快轉變政府職能，另一方面能夠集聚鄉村資源、提升鄉村效益，助力高質量發展的鄉村振興。
一、鄉村振興時間表
2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局。2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》（以下簡稱《規劃》），提出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉村振興戰略作出階段性謀劃，指導各地區各部門分類有序推進鄉村振興，首次明確實施鄉村振興時間表（見表-1）。
表-1 鄉村振興“三步走”時間表
值得一提的是，在《規劃》中還對2022提出了鄉村振興制度框架和政策體系初步健全的要求，需要實現的指標如圖-1。
圖-1 2022年鄉村振興規劃主要戰略指標
二、鄉村發展的分類
順應村莊發展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉村振興，不搞一刀切，《規劃》結合當前實際情況，進行了相應的四大分類（見表-2）。
表-2鄉村發展分類
對于上述四類村莊，前三類可操作性強，第四類涉及方方面面的問題較為復雜，更加需要統籌考慮。例如，農村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農民意愿并經村民會議同意，不得強制農民搬遷和集中上樓；再例如，搬遷撤并后的村莊原址，因地制宜復墾或還綠，增加鄉村生產生態空間。
三、鄉村振興PPP項目的關鍵點
“三農”問題一直以來是全黨工作中的重中之重，各級政府的重視程度較高。這也對鄉村振興PPP項目的開展提出了更高要求。
（1）以社會利益最大化為目標，加強政府引導和支持
鄉村振興PPP項目所涉主體眾多，包括了政府、社會資本、農民以及集體經濟組織等，因此在項目風險和收益的安排上需要充分權衡各方利益需求，總體要以社會利益最大化為目標，運營中定價要合理，實現各方利益的“最大公約數”。既不能一味迎合社會資本，將服務和產品定價過高，也要保障項目公司的合理利潤，確保項目運營的可持續性，考慮到此類項目前期投資大、市場培育期長的特點，如果項目運營前期利潤率低于合同規定水平的，政府應該提供適度的財政補貼和優惠政策傾斜來幫助社會資本得到合同相應的利潤。同時，注意根據市場發育水平和階段及時地調整有關定價水平和補貼力度，在合同中事先預留和約定調價機制，努力保持各方利益的動態平衡。
（2）妥善處理土地關系和農民利益
鄉村振興究其本質是振興農業、農村和農民，因此鄉村振興PPP項目必須處理好與“三農”中兩大核心問題——土地和農民——的關系，總的來說，就是要解決好土地使用和農民利益的問題。
PPP項目的核心基礎之一就是SPV對項目土地的使用和收益。根據《中華人民共和國土地管理法》，農村土地以農民集體所有為主，PPP項目中可能涉及使用的農民集體所有土地，按照用途分為農用地、建設用地和未利用地。
對于農民集體所有的農業用地，我國實行的是承包經營制，關于承包土地經營權，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2014年11月印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，其中，“互換”、“轉包”和“轉讓”的形式原則上在本集體經濟組織成員之間進行，因此適用于農戶與SPV之間的方式主要是“出租”和“入股”兩種。在具體的流轉過程中，需要綜合考慮各方面因素，例如，PPP項目的“規模效應”和農民承包地細碎化的特征本身是矛盾的存在，涉及到多戶承包土地的項目中，如果由單戶農民分別與SPV進行土地流轉，一方面流轉相對成本高效率低，另一方面單戶農民在與SPV的協商談判中可能因為信息、實力等方面的不均等不對稱而無法保障自身的利益，為項目實施留下隱患，因此，可以考慮由相關主體（如農民合作社）先進行項目相關農地經營權的歸集，然后統一流轉至SPV。再例如，在農地經營權流轉中，要注意風險和收益相匹配的原則，對于風險承擔能力較弱的農民/合作社，可以考慮由其將土地出租給SPV，獲取固定的租金而不承擔SPV的經營風險；而對于風險承擔能力相對較強的農民或者合作社，則可以根據雙方意愿，約定基礎租金和與SPV經營效益掛鉤的浮動租金，讓農民/合作社在承擔SPV風險的同時也可以在項目公司經營狀況良好時獲得更大的收益，更進一步，對于有能力和意愿參與SPV經營管理的農民/合作社，也可以讓其將土地經營權以作價入股的方式流轉到項目公司，作為項目公司股東直接參與項目公司的日常經營活動，與社會資本共擔風險、共享收益。
對于農民集體所有的建設用地，又可以分為宅基地、公益性建設用地和經營性建設用地，宅基地因其暫時沒有明確和統一的流轉規定（目前宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有關政策仍處于探索階段），且基本不會為PPP項目所涉及，本文暫不予深入討論。對于公益性建設用地（即鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設所需的集體所有建設用地）和經營性建設用地（即農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業所需的集體所有建設用地），一般而言應根據《中華人民共和國土地管理法》第六十條、六十一條規定，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，還應依照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規定，由縣級以上人民政府辦理審批手續。值得注意的是，2015年2月，全國人大常委會通過決定，授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定（該等授權期限將于2018年12月31日屆滿），授權上述33個試點行政區域內，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以用出讓、租賃、入股的形式獲得存量農村集體經營性建設用地使用權。
對于未利用地，則應辦理土地征收手續后依法供應給具體建設項目使用。
（3）人才吸引和培養
當前大部分農村地區基層專業人才力量還相對薄弱，高素質的人才更是緊缺，而人才是振興鄉村的內生動力，吸引和培養扎根農村的人才隊伍是推動鄉村振興迫切需要解決的問題，解決這一問題需要社會資本和政府方面的共同努力，首先政府方應積極推進扶植政策、金融支持、知識產權保護等基礎服務，同時做好返鄉人員創業服務、社保關系轉移接續等銜接性工作，為吸引人才進而留住人才創造良好的政策環境。在此基礎上，社會資本方/SPV不僅要利用自身較強的建設、運營管理能力來提高整個項目的效率，在具體項目中做好規劃設計、基礎設施建設、公共服務提供等基本工作的同時，還應該注重為本地區引進與項目服務內容相關的優秀人才，以及吸收和培養本地勞動力等工作，并可以將上述內容作為項目公司提供“服務”的內容之一，在PPP項目合同中予以約定，并與項目公司獲取政府補貼的金額掛鉤。讓PPP項目除了直接提升相關領域公共服務提供水平外，同時為鄉村發展振興構建起長期、穩定的人才基礎。
（4）注重發展產業集群，為鄉村發展注入持續動能
廣大鄉村地區蘊藏著大量的潛在PPP項目資源，例如農業生產領域的生態農田、多元農場建設，鄉村基礎設施領域的供電、供水、公路建設，生態領域的動植物保護、農業污染治理、山水林田湖綜合治理，以及農業旅游領域的鄉村景區、鄉村文旅綜合體、農業主題小鎮等，各地在項目識別階段，就應當根據本地區實際情況，努力用符合本地區優勢、特點的線索串聯和打造項目集群、產業鏈條，充分利用PPP項目的跨界關聯性和產業帶動性，讓農村一二三產業在融合發展中同步升級、同步增值、同步受益，為鄉村振興注入可持續的產業集群動能。
四、鄉村振興PPP項目模式探索
（1）人居環境改善類PPP項目
《規劃》提出要持續改善農村人居環境，以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向。
PPP模式在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，市場化程度較高，運用較為廣泛，操作相對成熟。在2017年2月，國務院辦公廳印發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》提出，對農村污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農民投入。利用PPP模式，強化城鄉生活污水“統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理”集中處理與農村污水“分戶、聯戶、村組”分散處理相結合，推動農村垃圾分類和資源化利用，完善農村垃圾“戶分類、村組收集、鄉鎮轉運、市縣處理”集中處置與“戶分類、村組收集、鄉鎮（或村）就地處理”分散處置相結合的模式，推廣建立村莊保潔制度。
（2）鄉村生態保護與修復類PPP項目
《規劃》指出大力實施鄉村生態保護與修復重大工程，完善重要生態系統保護制度，促進鄉村生產生活環境穩步改善，自然生態系統功能和穩定性全面提升，生態產品供給能力進一步增強。
重點流域環境綜合治理已有較多的PPP案例，可以囊括鄉村河湖、濕地生態系統的保護和恢復，積極開展農村水生態修復，連通河湖水系，恢復河塘行蓄能力。在完成治理后，發展生態旅游、生態種養等產業，打造鄉村生態產業鏈，對集中連片開展生態修復達到一定規模的經營主體，在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用部分治理面積從事旅游、康養、體育、設施農業等產業開發。
（3）農村基礎設施建設類PPP項目
《規劃》要求繼續把基礎設施建設重點放在農村，持續加大投入力度，加快補齊農村基礎設施短板，促進城鄉基礎設施互聯互通，推動農村基礎設施提擋升級。
農村公路建設、農村交通物流基礎設施網絡建設、農村水利基礎設施網絡建設、農村能源基礎設施建設均較為適合采用PPP，目前也已經積累了較多的項目經驗，并緩解財政支出的壓力。交通運輸部、國家發改委、工信部、國家能源局等多個部門正在醞釀農村基建重點“施工圖”，地方層面也將加大投資力度，交通、水利、能源、信息等基建將重點推進。前瞻產業研究院指出，根據農村基建發展重點以及各部委“十三五”規劃中對應部分未完成的情況，2018至2020年，鄉村基建規模或將達到4.52萬億元。
此外，依托PPP項目中社會資本方的專業優勢，實施新一代信息基礎設施建設工程。通過數字鄉村戰略，加快物聯網、地理信息、智能設備等現代信息技術與農村生產生活的全面深度融合，深化農業農村大數據創新應用，推廣遠程教育、遠程醫療、金融服務進村等信息服務，建立空間化、智能化的新型農村統計信息系統。在鄉村信息化基礎設施建設過程中，同步規劃、同步建設、同步實施網絡安全工作。
（4）農業科技類PPP項目
《規劃》提出要深入實施創新驅動發展戰略，加快農業科技進步，提高農業科技自主創新水平、成果轉化水平，為農業發展拓展新空間、增添新動能，引領支撐農業轉型升級和提質增效。
依托于PPP模式在園區開發的豐富經驗，建設農業高新技術產業示范區、農業科技園區等，吸引更多的農業高新技術企業到科技園區落戶，形成具有國際競爭力的農業高新技術產業。在此PPP農業科技園區的基礎上，新建一批科技創新聯盟，支持農業高新技術企業建立高水平研發機構。利用現有資源建設農業領域技術創新中心，建設農業科技資源開放共享與服務平臺，充分發揮重要公共科技資源優勢，推動面向科技界開放共享，整合和完善科技資源共享服務平臺。
（5）農村產業升級融合類PPP項目。
《規劃》指出以完善利益聯結機制為核心，以制度、技術和商業模式創新為動力，推進農村一二三產業交叉融合，加快發展根植于農業農村、由當地農民主辦、彰顯地域特色和鄉村價值的產業體系，推動鄉村產業全面振興。
近年來，PPP模式立足產業發展，推動科技創新、促進產業升級，點燃了區域經濟發展的新引擎。在農村產業升級中，PPP模式結合農村資源稟賦，深入發掘農業農村的生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等多種功能和多重價值。遵循市場規律，推動鄉村資源全域化整合、多元化增值，增強地方特色產品時代感和競爭力，形成新的消費熱點，增加鄉村生態產品和服務供給。實施農產品加工業提升行動，支持開展農產品生產加工、綜合利用關鍵技術研究與示范，推動初加工、精深加工、綜合利用加工和主食加工協調發展，實現農產品多層次、多環節轉化增值。
（6）鄉村特色文化產業類PPP項目。
《規劃》提出立足鄉村文明，吸取城市文明及外來文化優秀成果，在保護傳承的基礎上，創造性轉化、創新性發展，不斷賦予時代內涵、豐富表現形式，為增強文化自信提供優質載體。
通過PPP緊密結合特色小鎮、美麗鄉村建設，深入挖掘鄉村特色文化符號，盤活地方和民族特色文化資源，走特色化、差異化發展之路。以形神兼備為導向，保護鄉村原有建筑風貌和村落格局，把民族民間文化元素融入鄉村建設，深挖歷史古韻，弘揚人文之美，重塑詩意閑適的人文環境和田綠草青的居住環境，重現原生田園風光和原本鄉情鄉愁。引導企業家、文化工作者、退休人員、文化志愿者等投身鄉村文化建設，豐富農村文化業態。
（7）農村養老類PPP項目。
《規劃》要求繼續把國家社會事業發展的重點放在農村，促進醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。
通過PPP的導入，加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次農村養老服務體系。以鄉鎮為中心，建立具有綜合服務功能、醫養相結合的養老機構，與農村基本公共服務、農村特困供養服務、農村互助養老服務相互配合，形成農村基本養老服務網絡。支持主要面向失能、半失能老年人的農村養老服務設施建設，推進農村幸福院等互助型養老服務發展，建立健全農村留守老年人關愛服務體系。開發農村康養產業項目。鼓勵村集體建設用地優先用于發展養老服務。
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