2019-01-31 00:00:00 來源： 點擊：3260 喜歡：0
來源：現(xiàn)代咨詢
作者：孫鳳鳳
孫鳳鳳：系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司現(xiàn)代研究院高級研究員。
一、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)相關(guān)概念界定
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)主要是在當前市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化大背景下產(chǎn)生的創(chuàng)新型城市綜合開發(fā)運營模式。目前國內(nèi)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目還未有權(quán)威的定義，通常是指以土地開發(fā)利用為基礎(chǔ)，跨越土地一級開發(fā)、二級房地產(chǎn)開發(fā)及三級產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的全生命周期的綜合性開發(fā)項目，包括規(guī)劃設(shè)計、土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、運營服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等多項建設(shè)內(nèi)容。
目前，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)已突破了原有的單純的工程建設(shè)或房地產(chǎn)開發(fā)的范圍，而是在工程建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)上，謀求土地價值最大化，注重政企高管對接、概念規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)導入的內(nèi)涵，注重提升社會投資人的地位和品牌價值。隨著城市人口的不斷增多及城市化進程的不斷深入，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目被越來越多的政府和企業(yè)接受，已逐漸發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化重要發(fā)展方式之一。
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)涵蓋范圍廣，環(huán)節(jié)多，程序復雜，對項目的各參與方有很高的能力要求。按照開發(fā)主體，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式可分為政府主導模式、市場自發(fā)主導模式和政企協(xié)同主導模式。
（一）政府主導模式
政府成立專門的組織負責開發(fā)區(qū)域的土地運營、規(guī)劃控制、開發(fā)商的選取與開發(fā)，資金來源主要以財政性資金為主。政府主導模式具有壟斷的控制力，通過較大程度介入?yún)^(qū)域的開發(fā)與經(jīng)營項目。政府主導下的綜合開發(fā)項目可以集中多方人力、資本和關(guān)系，實現(xiàn)對各個子項目整合；通過利用政府的政策優(yōu)勢資源，保障項目的穩(wěn)定運行。但資金需求量大，政府或政府平臺通過發(fā)行債券進行融資，增加政府的債務(wù)風險；同時政府壟斷下的開發(fā)缺乏創(chuàng)新和激勵機制，難以實現(xiàn)市場化需要。
（二）市場自發(fā)主導模式
在市場規(guī)劃規(guī)則約束較少的情況下，開發(fā)主體通過公開市場競爭以合理價格獲取相應地塊，并通過產(chǎn)業(yè)導入及合理的規(guī)劃設(shè)計實現(xiàn)土地的升值，進而獲得土地增值收益，獨立完成開發(fā)的過程。該模式特點是：一是在事先的規(guī)劃與事后的考核調(diào)整方面，政府的參與力度較弱；二是該模式市場化程度較高，通過主體企業(yè)的影響力，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮市場資源的配置作用；三是項目獨立實施難度較大，有著較高的行業(yè)門檻，且隨著政策的不斷收緊，該模式已基本陷入瓶頸。
（三）PPP模式
城市綜合開發(fā)項目中包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，能夠產(chǎn)生可預期的穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是理想的PPP模式運行領(lǐng)域。在PPP模式下，政府與社會投資人建立平等的契約伙伴關(guān)系，政府將土地開發(fā)、區(qū)域經(jīng)營的權(quán)力授權(quán)給社會投資人，社會投資人通過前瞻性的城市發(fā)展策劃和規(guī)劃、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)投資等一系列的資源整合運作，提升目標城市的功能規(guī)模和資源價值，并共同獲取城市整體資源溢價和投資增值收益。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP模式參與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)已成為一種創(chuàng)新。
（一）政策導向
國家各部門均出臺了多個政策鼓勵與支持城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP模式發(fā)展，2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），強調(diào)各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。2015年12月國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2015〕2832號），要求積極引入社會資本，優(yōu)先在基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式。2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號），對投融資機制提出新要求，應廣泛吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施建設(shè)和運營。
（二）領(lǐng)域契合
從項目屬性來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)涉及土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開發(fā)等多項工作，提供的一系列產(chǎn)品以公共屬性居多。PPP項目所提供的也是公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目在產(chǎn)品屬性上達成一致。從收益角度看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預期的現(xiàn)金流。項目收益來源主要是兩方面：一方面主要是整個產(chǎn)業(yè)鏈條參與產(chǎn)生的收益，比如管理收益、施工利潤、設(shè)計利潤等；另一方面是投資行為產(chǎn)生的收益，如經(jīng)營收入、可行性缺口補助等。因此城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目可結(jié)合政府補貼、政府購買服務(wù)等形式形成PPP項目。
目前PPP進入規(guī)范期，項目數(shù)量增速放緩同時推動質(zhì)量的提高，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域熱度仍較高。截至2018年9月末，財政部入庫項目8289個、投資額12.3萬億元，其中城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類入庫521個，排名第四，項目涉及的投資額16502億元，排名第三。
可見城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目具有較大發(fā)展前景，遂對PPP項目庫中的城鎮(zhèn)綜合項目進行大數(shù)據(jù)分析，以期為未來的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目的持續(xù)發(fā)展提供一定參考。
本報告數(shù)據(jù)說明：
本報告數(shù)據(jù)均來自于財政部PPP中心項目庫，截至于2018年11月16日，有效數(shù)據(jù)共計521個（按照“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”數(shù)據(jù)搜索篩選結(jié)果）。
（一）項目所屬類型
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目分為園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、廠房建設(shè)、特色小鎮(zhèn)和其他五個二級行業(yè)。從數(shù)量上看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目以園區(qū)開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè)項目為主，占比分別為56.24%和29.17%，合計達到了85.41%；土地儲備項目最少，僅有1個。
（二）項目所處階段
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目在準備階段、采購階段、執(zhí)行階段項目數(shù)量分別為：108個、140個、273個。按財政部的口徑來計算，項目的落地率為35.09%（識別階段257個），低于財政部PPP項目庫平均落地水平。
（三）項目回報機制
項目回報機制以可行性缺口補助為主，占比71.59%；政府付費占24.95%，使用者付費占3.45%。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目總投入巨大，并且需要產(chǎn)業(yè)培育，盡管項目有一定的現(xiàn)金流入，但是盈利性較低，無法覆蓋投入，因此項目多采用可行性缺口補助和政府付費方式。
（四）項目運作方式
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP運作方式以BOT為主，占比80.23%；其他占比15.36%，兩項總計占比95.59%。目前我國城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目通常為新建項目，更多采用BOT運作方式，應注意的是城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結(jié)構(gòu)模式，項目包含的子項目類型眾多、性質(zhì)各異，需要依據(jù)實際情況對各子項目進行合理組合。
（五）項目投資金額
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)入庫項目投資金額在10億元以下的項目占比最高，為40.12%。項目多集中分布在10-30億元，占比高達74.86%。此外60億元以上的項目有70個，占比13.43%，相較諸多領(lǐng)域，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目投資資金需求較大。
（六）項目地區(qū)分布
從項目分布區(qū)域來看，安徽省最多，為48個，其次是山東省、江蘇省、湖南省，分別為47個、47個、45個。山東省作為人口和工業(yè)大省，項目數(shù)量多較為合理；貴州省的項目數(shù)量眾多，達到了30個，體現(xiàn)出西部等略落后地區(qū)對園區(qū)發(fā)展的需求較為強烈，也更愿意采用PPP模式與社會資本方合作。
（七）項目發(fā)起時間
從圖上來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目2014年至2017年急速增長，最大原因在于自2013年底以來，PPP相關(guān)推進和規(guī)范政策密集出臺，PPP模式得到飛速發(fā)展。同時，2017年底至今，PPP市場規(guī)范化發(fā)展，項目數(shù)量出現(xiàn)一定減緩。
（八）項目合作期限
從合作期限所處的區(qū)間看，10-15年項目最多，占比57.01%；其次是16-20年，占比25.53%。因此項目多集中在10-20年；10年以下占比最低，呈現(xiàn)出短期少、中長期多的分布特點，這與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目投資額大、涵蓋的建設(shè)內(nèi)容多樣特點相符合。
（九）項目級別
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP入庫項目中，國家級、省級、市級示范項目數(shù)量總計占比17.66%，其他項目和未公布項目總計占比82.34%，可見城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目整體表現(xiàn)出級別較低的現(xiàn)象。究其原因，1）處于準備階段與采購階段的項目總數(shù)較多，級別難以確定；2）城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目運行時間還相對較短，質(zhì)量不高、運作不規(guī)范問題依舊突出。
（十）項目采購社會資本方式
根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目采購方式以公開招標為主，占比75.43%；其次是競爭性磋商，占比22.26%；而單一來源采購、邀請招標以及競爭性談判項目總數(shù)量僅有12個。
（一）執(zhí)行階段項目基本情況
落地項目共273個，主要有以下幾個較為顯著的特點：1）項目回報方式以可行性缺口補助為主；2）項目運作方式主要是BOT模式；3）項目投資額多在10億元以下；4）項目合作期限較短；5）項目采購社會資本方以公開招標為主；6）示范項目占總?cè)霂祉椖康?8.57%。
（二）執(zhí)行階段項目社會資本屬性分析
根據(jù)PPP項目庫已公布的數(shù)據(jù)，對本部分185個有效數(shù)據(jù)進行分析。
1、社會資本中標人企業(yè)類型
從中標方的企業(yè)類型來看（單一中標人或聯(lián)合體中標牽頭人），有106個建筑型企業(yè)，占比57.30%；51個投資公司，9個技術(shù)開發(fā)公司，7個地產(chǎn)公司；還涉及到少量的園區(qū)開發(fā)、城市開發(fā)、旅游等公司。
2、社會資本投資人模式
185個落地項目中，51.89的項目投資人采取單一形式進行投標，48.12%的項目投資人采取聯(lián)合體模式，單一模式項目多于聯(lián)合體模式項目。
（一） 存 在 的 問 題
通過以上分析可以總結(jié)出幾點主要問題，具體如下：
1、項目運作規(guī)范性有待提升
521個城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目中，示范項目占比為17.66%，而其他和未公布級別的項目達到了82.34%，與其他領(lǐng)域的PPP項目相比，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目級別明顯偏低。項目運作不當是造成這一現(xiàn)象的主要原因：不少項目雖然歸為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，實際內(nèi)容為基建打包建設(shè)；中標社會資本多為建筑企業(yè)，難以維持后期的產(chǎn)業(yè)導入及培育，埋下了空城、鬼城和死城的隱患。同時存在地方政府主導此類項目的規(guī)劃、設(shè)計和產(chǎn)業(yè)導入內(nèi)容，只是借助PPP取得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金及建設(shè)服務(wù)現(xiàn)象。
2、有運營經(jīng)驗的供應商不足
目前城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目主要由建筑企業(yè)、投資公司或建筑與投資公司聯(lián)合體承擔項目的建設(shè)運營業(yè)務(wù)（中標主體類型占比：建筑企業(yè)57.30%，投資公司27.57%），而非專門的運營投資人負責項目的運營工作，由此容易導致“重建設(shè)、輕運營”的問題。同時，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目核心合作內(nèi)容即為產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，但目前市場上真正具備提供此類服務(wù)實力和能力的社會資本方較少。因此，實踐中有較多城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目存在后期運營內(nèi)容缺失的問題，產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)流于形式。
3、采購方式需持續(xù)優(yōu)化
由數(shù)據(jù)分析可知，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目大部分通過公開招標來選擇社會資本方，占比達到了75.43%。根據(jù)財金〔2014〕113號文規(guī)定“公開招標主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”。鑒于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結(jié)構(gòu)模式，自身包含的子項目較多且復雜，相較于其他單體類PPP項目而言，邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)更不易確定，因此，一般情形下公開招標并非是最適合的項目招選方式。
（二） 發(fā) 展 建 議
1、規(guī)范運作，推動項目合規(guī)落地
一方面要明確城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的發(fā)展定位，通過產(chǎn)業(yè)明確定位、規(guī)劃銜接優(yōu)化、土地滾動開發(fā)、資金統(tǒng)籌安排，因地制宜設(shè)計城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目。另一方面政府應基于地方資源稟賦及經(jīng)濟財力等基礎(chǔ)，注重總體規(guī)劃及專項規(guī)劃的分析與銜接；社會資本方的投資體量應適中。財金〔2018〕54號對示范項目進行了規(guī)范管理，分類實行調(diào)出示范并退庫、調(diào)出示范項目、限期整改三種措施?？梢?，財政部門對PPP項目（包括示范項目）進行了動態(tài)化管理，并且逐漸走向全生命周期的監(jiān)管。在實操中既要勇于創(chuàng)新，又要合規(guī)運作，因時、因地、因項目制宜，推動城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目持續(xù)健康發(fā)展。
2、突出運營，創(chuàng)新項目合作模式
針對“重建設(shè)、輕運營”問題，提出三點建議：第一，在項目資格審查階段，政府方可以對投資人的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)能力提出嚴格要求，并加以審查。第二，針對中選社會資本方在該方面能力有限問題，可采用服務(wù)外包方式，由項目公司另行選定專門的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)供應商，但中選社會資本及項目公司應當就此義務(wù)與外包服務(wù)商承擔連帶責任。第三，在項目實操中，可由特定領(lǐng)域運營經(jīng)驗的供應商與傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)組建聯(lián)合體投資PPP項目，實現(xiàn)強強聯(lián)合，為合作區(qū)域提供戰(zhàn)略規(guī)劃、確定產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)導入類型等一體化服務(wù)。
3、注重采購，促進項目協(xié)調(diào)發(fā)展
根據(jù)《政府采購法》、財庫〔2014〕2015號等政策文件，對公開招標、競爭性談判、競爭性磋商進行了對比分析，可得“競爭性磋商”方式更加適用于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目。一方面競爭性磋商采用綜合評分法，更多的從項目需求考慮供應商的資質(zhì)、能力是否更適于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目，充分體現(xiàn)公平合理性。另一方面，政府通過建立磋商小組和供應商進行磋商，社會資本方能對項目更好的理解，同時也可以就項目本身進行深度溝通，對于項目的邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)等不確定性因素和復雜內(nèi)容通過協(xié)商解決，使項目更好實施，達成經(jīng)濟效益和社會效益雙豐收。
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